Gebiedsontwikkeling op zijn Valenciaans

Voor de buitenwacht en het grote publiek zijn het havenkwartier en de Jardines del Turia aansprekende voorbeelden van gebiedsontwikkeling. Ingewijden komen naar de regio Valencia vanwege de innovatieve manier van gebiedsontwikkeling die hier sinds 1994 in de praktijk gebracht wordt. Demetrio Munoz Gielen, zoon van een Spaanse vader en Nederlandse moeder, deed onderzoek naar het Valenciaans model bij het OTB in Delft en promoveerde hierop aan de Radboud Universiteit in Nijmegen, Samen met Carles Gasco Verdier, architect en urban planner in Alicante en docent aan de Cardenal Universiteit in Valencia, organiseert hij studiereizen naar Valencia.

Volgens Munoz en Gasco heeft het Valenciaanse model voor dynamiek en snelheid gezorgd in de stagnerende ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen en woningbouwlocaties en de herstructurering van oude. In het Valenciaanse model kunnen (individuele) grondeigenaren de planontwikkeling niet traineren, frustreren of blokkeren. Eindeloze onderhandelingen tussen private en publieke partijen, zoal we die in Nederland kenner, zijn nagenoeg uitgesloten.

Ook leidt het model tot meer publieke ruimte, die bovendien van hogere kwaliteit is, aldus Gasco. Hij illustreert dit met een uitgebreide rondgang door de wijk Orriols in het noorden van Valencia. Het ene deel van de wijk is gebouwd voordat het Valenciaans model in 1994 in werking trad, het andere deel erna. In het nieuwe deel zijn de straten veel breder en de inrichting is van betere kwaliteit, de appartementenblokken staan veel minder dicht op elkaar, de wijk is veel lichter en bevat een groot, goed onderhouden park met publieke voorzieningen zoals een zwembad en sportvelden. ‘De ene wijk is natuurlijk later gebouwd, maar veel belangrijker is de invoering van het Valenciaans model’, aldus Gasco. ‘Daarvoor moest de overheid de publieke voorzieningen betalen en had ze daar weinig geld voor. Sinds deinvoering van het Valenciaans model moeten de grondeigenaren die kosten dragen en profiteert de overheid mee van de waardestijging van de grond, zodat ze extra voorzieningen als zwembaden kan realiseren. In de wijk van 54 hectare werden 3355 woningen gerealiseerd en kreeg maar liefst 76% van de grond een publieke functie.
 

"In de wijk van 54 hectare werden 3355 woningen gerealiseerd
en kreeg maar liefst 76% van de grond een publieke functie."

De kosten voor de aanleg van infrastructuur (wegen, kabels, riolering), het bouwrijp maken van de grond, het verwijderen van bodemverontreiniging, het inrichten van de openbare ruimte (straten, parkeren, pleinen), publieke voorzieningen (zwembaden, bibliotheken) en ook sociale woningbouw liggen in het Valenciaans model niet op het bordje van de overheid, maar bij de grondeigenaren. Zij profiteren immers van de bestemmingswijziging waardoor hun grond veel meer waard wordt. Ziedaar een oplossing voor het verhalen van kosten van onrendabele investeringen die van publiek belang zijn (kostenverhaal of kostenverevening).

De overheid kan zelfs een deel van de waardevermeerdering van de grond opeisen (baatafroming). Volgens de Spaanse grondwet moet de gemeenschap meeprofiteren van de waardetoename die he gevolg is van het ruimtelijke beleid van de overheid. In de praktijk dragen de grondeigenaren 5 tot 15% van de bouwrijpe kavels over aan de gemeente. In Nederland zijn er sinds de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (incl. Grondexploitatiewet) in 2008 wel mogelijkheden voor kostenverevening, maar niet voor baatafroming. Zo eenvoudig als in Valencia is de kostenverevening in de Wet ruimtelijke ordening niet geregeld.

De hoeksteen van het Valenciaans model is een wet die de regionale regering van Valencia in 1994 invoerde. Deze LRAU regelt de hele grondexploitatie, in Spanje ‘urbanisatie’ genoemd. Daaronder vallen de planontwikkeling, de herverkaveling van gronden, het bouwrijp maken van de gronden, het aanleggen van de infrastructuur, kortom alles tot en met de oplevering van de bouwkavels. Het bebouwen van de kavels hoort er dus niet bij.

Het urbanisatieproces kent een aantal stappen. Uitgangspunt is het algemene bestemmingsplan dat elke gemeente voor het hele grondgebied moet opstellen. Daarin zijn locaties aangewezen die bebouwd mogen worden. De algemene bestemmingsplannen kunnen gedetailleerde voorschriften bevatten over bijvoorbeeld de rooilijn, de hoogte en het volume van gebouwen, en de infrastructuur. De gemeente formuleert in dit planhaar ambities, doelen en randvoorwaarden. Op basis daarvan kunnen partijen (urbanisatoren) een gedetailleerd bestemmingsplan ontwikkelen en indienen. Naast een gemeentelijk grondbedrijf of een grondeigenaar kan dat - heel opmerkelijk - ook een derde partij zijn die zelf geen grondbezit. De LRAU schrijft voor wat erin de gedetailleerde bestemmingsplannen moet komen te staan. Verplichte onderdelen zijn bijvoorbeeld een gedetailleerd stedenbouwkundig plan, een vertaling daarvan in een ontwerp-bestemmingsplan, een plan voor de infrastructuur en de openbare ruimten een grondexploitatieberekening en een kostengarantie voor de realisatie van urbanisatie. De gemeente stimuleert de competitie tussen potentiele urbanisatoren en ziet graag concurrerende plannen. Die worden allemaal openbaar gemaakt. Iedereen kan erop reageren en alternatieven ontwikkelen. De gemeenteraad neemt uiteindelijk een besluit en kiest de urbanisator. De urbanisator mag zijn plan vervolgens verder uitwerken en uitvoeren. Allereerst moet hij de grond opnieuw verkavelen. Grondeigenaren hebben daarbij drie opties: ze kunnen hun grond verkopen aan de urbanisator of een andere grondeigenaar binnen het project, ze kunnen meedoen (en meebetalen aan de urbanisatie) of onteigend worden (tegen de waarde van de huidige bestemming, wat onaantrekkelijk is). Dit resulteert in een stedelijk herverkavelingsplan dat de gemeenteraad moet goedkeuren. Daarna wordt de grond bouwrijp gemaakt: de bestaande bebouwing wordt gesloopt, de infrastructuur aangelegd, de openbare ruimte ingericht etc. Allemaal op kosten van de grondeigenaren – naar rato van de oppervlakte van de ingebrachte kavels . Ze kunnen met geld betalen (en daarvoor leningen afsluiten met hun bouwrechten als onderpand) of in natura met bouwrechten. Na afloop levert de urbanisator de gemeente ‘om niet’ de infrastructuur, de ingerichte openbare ruimte en de kavels voor publieke voorzieningen als zwembaden, scholen, bibliotheken etc. De grondeigenaren krijgen bouwrijpe kavels en bouwrechten. Voor het vastgoed dat ze daarop willen realiseren, moeten ze bouwaanvragen indienen bij de gemeente. Die toetst of de aanvragen overeenkomsten met de goedgekeurde plannen.
 

"In de regio Valencia is het aantal beschikbare bouwlocaties dankzij de nieuwe aanpak aanzienlijk gegroeid,
van gemiddeld veertig voor 1994 tot een paar honderd in 1998, en het planproces verloopt sneller."

In de regio Valencia is het aantal beschikbare bouwlocaties dankzij de nieuwe aanpak aanzienlijk gegroeid, van gemiddeld veertig voor 1994 tot een paar honderd in 1998, en het planproces verloopt sneller. Gasco: ‘Het systeem zet grondeigenaren aan tot actie. ’Dit in tegenstelling tot Nederland, waar een zelfrealisatierecht geldt. Als een grondeigenaar zegt dat hij een bestemming wil realiseren, kan hij niet onteigend worden, maar als het voor hem (strategisch) voordeliger is te wachten, bijvoorbeeld omdat de grondprijzen stijgen of hij onmisbaar is in een plan, kan niemand hem tot actie dwingen. In het Valenciaans model gaat dat wel – dat kent niet alleen rechten maar ook plichten. Wie niet voldoet aan zijn plicht mee te werken en risicodragend te investeren, verspeelt zijn bouwrechten. Het eigendomsrecht is daar dus niet vrijblijvend. Die aanpak is een zegen wanneer eigendom versnipperd is en veel grondeigenaren (in de wijk Orriols waren dat er 288) tot medewerking aangezet moeten worden, of speculanten veel grond in hun bezit hebben.

Het Valenciaans model wordt inmiddels in bijna alle Spaanse steden toegepast. Ook voor de Nederlandse ruimtelijke ordening zitten er interessante elementen in:

• Transparantie door een heldere procedure met een duidelijke regierol voor de gemeente, verkorting van de planfase en eenduidige rolverdeling tussen partijen;
• Concurrentie en sturing op ruimtelijke kwaliteit. Het urbanisatievoorstel met de hoogste toegevoegde waarde maakt de grootste kans.
• Heldere verdeling van de kosten en baten, zoals kostenverevening (onrendabele onderdelen van publiek belang worden betaald uit de planopbrengsten) en baatafroming (waardetoename door bestemmingswijziging valt niet alleen toe aan de grondeigenaar)
• Stedelijke herverkaveling waardoor individuele grondeigenaren planprocessen niet kunnen frustreren
• Geen directe financiële risico’s voor de overheid.

Natuurlijk zitten er ook schaduwkanten aan het Valenciaans model. Zo heeft het model bijgedragen aan de enorme bouwhausse waarvan de Spanjaarden nu de nauwelijks te torsen financiële lasten dragen. De gemeenten zelf ontspringen de dans enigszins omdat ze zelf weinig grondposities hebben (en minder dan in Nederland), maar ze lopen wel inkomsten mis doordat de bouw is ingezakt.

Bron: Henk Donkers
Sectie Geografie, planologie en milieu,
Radboud Universiteit Nijmegen